【编者按】近期，中国人民大学乡村治理研究中心发起并主办了“乡村治理与发展”论坛，旨在从乡村治理与发展的交叉地带寻找关键议题，引入实践者、学者、政策方案制定者展开交流对话。农村集体经济是论坛关注焦点问题之一，第一期论坛主题是“县扶持农村集体经济发展的政策制定和执行”，和《改革内参》联合主办。10位嘉宾参加了论坛，带来了不同地方发展集体经济的不同政策措施，交流了对发展集体经济相关的人才和考核政策的看法。本刊编辑部经与主办单位沟通，特将嘉宾交流要点选登，以供各地参考借鉴。

　　本期话题

　　1. 您所在的县或调研过的县扶持农村集体经济发展的相关政策，哪一类政策起到的作用比较大?哪一类没有取得理想的效果?为什么会如此?现阶段发展集体经济最关键的抓手是什么?县一级应该如何推进相关工作?

　　2. 村级集体经济发展面对的严重困难之一是人才缺乏，村“两委”观念落后、能力有限，第一书记任期有限。如何精准解决这一问题?

　　3. 村级集体经济发展，最重要的考核指标应该是什么?如何优化对村级集体经济发展的考核?

　　嘉宾讨论要点

　　田友

　　(河南省焦作市农业农村局农经管理站站长)

　　现阶段发展壮大集体经济，最关键的抓手是搞好集体产权制度改革，建立村集体经济组织。建议凡是没有完成集体产权制度改革、没有建立集体经济组织的村，没有资格成为各级财政扶持壮大集体经济试点单位，不能享受国家财政扶持政策。

　　为解决农村基层组织人才问题，可探索建立将农村籍大学生留在农村的用人机制和人才培训机制。建议增加乡镇干部编制，在村级组织中增加一名大学生职数，其工资待遇同乡镇干部同等，由国家财政负担;建立适应集体经济发展和乡村振兴战略要求的农村人才培训机制，改进农业大学教育培训方向，重点培育适应农村集体经济发展的经营管理人才，扩大农村经营管理专业招生数量。借鉴国家免费师范生的培育模式，对农村考入农业院校农村经营管理专业的学生免除学费，实行定向招生、定向到农村基层组织就业，与上述政策配套，建立解决农村基层组织人才短缺的长效机制。也可以鼓励有经济实力的村长期雇佣高校毕业生到农村工作。

　　继续发挥各级农村干部培训教育基地作用，加强对农村基层干部培训。选好用好村级带头人，着力打造自身建设强、群众工作强“双强”农村党支部。

　　关于集体经济发展指标的问题，建议县域内从以下几个指标进行考核：土地流转率、贫困人口发生率、集体收入增长率、集体经济组织成员的收入增长率、农村人居环境整治情况等。

　　王 云

　　(宁夏回族自治区平罗县农村合作经济经营管理站站长)

　　在今后发展壮大集体经济，政策重点关键要从三个方面抓：人才配备、考核方案、基地建立。我们这边村上带头人普遍存在年龄偏大、文化程度偏低的情况，因此需要加强对现有的村“两委”负责人的培训，逐步把一些支部带头人或者一些返乡的能人、大中专毕业生引进来，要从工资和社保两方面解决村干部待遇问题。

　　考核方面应该把村集体每年有没有稳定的经营性增收项目，或者新增收益作为考核的一个重要内容。不但要考核村集体，同时要把乡镇作为考核的一个重要对象。

　　李锦柱

　　(安徽省凤阳县小溪河镇小岗村第一书记)

　　现有的一些措施起到了作用，比如说财政资金支持，特色产业的培育，考核激励机制的落实，但是也有一些政策措施没有完全得到落地，没有实现关键性的突破。比如说长期困扰“三农”发展的“人、地、钱”的问题。

　　一要尽快推进农村集体产权制度改革;二要坚持财政金融和土地政策的扶持;三要突出特色产业的培育，因地制宜，精准施策;四要强化组织建设，可以考虑打破地域限制，把优秀的村书记跨村任职。不仅要引进优秀的人才，更要把集体经济发展的绩效和上级的扶持资金挂钩，和村干部的报酬挂钩。

　　刁子年

　　(辽宁省瓦房店市阎店乡薛家村第一书记)

　　不同地区政府对发展农村集体经济态度逻辑不同，原因归纳有三：一是就业、经济发展和财政收入对“三农”的依赖程度不同;二是村集体的功能定位不同;三是城镇经济社会发展需求以及对农村资源汲取能力不同。

　　目前，各级政府发展农村集体经济工作多停留在树立典型阶段，使得有限的财力、政策资源向有政绩产出的“熟地”过度集中，而非需要补短板的“荒地”。无论是“小水漫灌”政策还是“熟地集中资源”政策，其作用都取决于资源投入总量和县乡村三级管理协调能力，而县乡领导的持续有效关注是农村工作最大的保障和抓手。

　　农村集体经济政策设计要与执行逻辑进行整合，同时还要通过引入新技术新管理方式提高县乡的国家治理能力。农村人才工作需要县乡党委政府直接介入，结合更有效的基层党组织和政权建设加以解决。农村集体经济发展有关考核机制设计要明确对象，重在县乡，其中县重于乡。在具体考核指标设计上要脱虚向实，更加聚焦集体经济存续和效益情况。考核周期设计要与县乡村任期同步，确保工作长期有效执行。

　　张洪才

　　(山东省莱西市农业农村局局长)

　　莱西市现行的农村集体经济发展的扶持政策中，作用较明显的有以下四类：一是中央扶持壮大村集体经济发展资金;二是青岛第一书记村庄扶持资金;三是政策性扶贫资金;四是美丽乡村和镇级扶持发展资金。作用不明显的政策是各级金融扶农政策，听起来很华丽，落实起来很难，只有极个别试点村能贷到款，其余村庄用款难度仍然很大。

　　现阶段发展集体经济最关键的抓手是人才、政策、土地。村级集体经济发展考核指标可以有以下几点：一是提高村集体经济收益率情况;二是村集体经济发展增幅程度;三是考核各级书记重视程度。

　　杜金沛

　　(华南农业大学广东农村政策研究中心副教授)

　　广东农村集体资产约占全国农村集体资产的20%，虽然走在了全国前列，但发达的珠三角地区与欠发达的粤东西北地区之间不仅在经济社会发展方面存在较大的区域不均衡性，而且在集体经济发展上也有着不小的差距，究其原因，主要在于两者之间选择了不同的发展路径。集体经济组织的发展，在《民法总则》未出台之前，法律地位是模糊的，起码的法人资格都没有，其成长和发展缺乏坚实的法律依据。因此长期以来，集体经济组织的发展始终是探索性地、小心翼翼地。未来，集体经济组织要获得更大的发展，仅有特别法人资格是远远不够的，还需要系统性地推动集体经济组织立法，其发展要规范和可预期的。

　　关于集体经济组织人才问题，我想主要从三个方面入手：一是对集体经济组织领导采取规范性的培训;二是鼓励大学生下基层，进集体经济组织担任一定的经营管理工作，而不是当大学生村官;三是集体经济组织在人才市场公开招聘职业经理人，充实和提高集体经济组织的经营管理能力和水平。

　　目前，新冠肺炎疫情对农业农村发展产生了很大冲击，但相较于其他经济组织，在有效应对冲击方面，集体经济组织有优势。未来，对农村集体经济组织的支持，在一般性常规支持基础上，可以考虑如下方法：一是一些涉及村庄相关资源的重大建设项目可考虑与集体经济捆绑发展，实现持续性的利益共享;二是在政策设计上，以规范的、指向的相关规定，对集体经济发展项目给予支持，稳定集体经济组织的收入来源;三是推动、鼓励集体经济组织在经营机制上创新，进一步创新集体经济的有效实现形式。

　　江 宇

　　(国务院发展研究中心宏观经济研究部副研究员)

　　农村经济要把潜力发挥出来，前提一定是把集体经济做大做强。山东省烟台市委组织部主动担当，推动党支部领办合作社，以党建为抓手带动农村集体经济发展。其中，市、县两级党委和各部门发挥了思想动员、典型开路、组织推动、顶层设计、风险防控、考核监督等方面的作用，整合各部门涉农资源，形成政策聚焦。

　　在培养村级集体经济带头人方面，他们发挥党管干部的优势，在换届选举中实行县乡村三级联审，整顿村级党组织，提出“好人里面选能人”的标准，把管理机关干部的有效措施向村干部延伸，实现干部培训全覆盖。集体经济做大做强后，村党支部书记有了成就感，精神面貌和积极性普遍大幅提升。

　　周 振

　　(国家发展和改革委员会宏观经济研究院博士)

　　长期以来，我国农村集体经济以封闭化运行为主，导致农村集体资产不能与外界资本、管理、技术等要素组合生产，这也是许多学者常谈论的缺人才、缺资金等老生常谈的问题。

　　如何解决这个问题，要打破封闭化的集体经济运行模式，从封闭走向开放，其中开展农村集体经济混合所有制改革是一条可供选择的道路。目前浙江奉化滕头村、陕西礼泉袁家村等都进行了农村集体经济的混合所有制改革，效果不错。如何进行混合所有制改革，要做好以下“三篇文章”：第一，推进集体资产使用权开放，从过去的社区成员向社会群体开放，扩大使用者范围是提升要素配置效率的前提;第二，开展产权混合，引导农村集体经济组织与社会资本以共同出资的方式，联合组建新的混合所有制经营实体，既能集聚资本、管理、技术等农村稀缺要素，又能促进所有权与使用权分离，建立现代化企业管理制度，解决集体经济经营管理难题;第三，实施集体资产开放式处置，按照“三权分置”的办法，实现集体资产使用权的跨社区、跨县域流转，解决村企合营亏损时“能亏企业、不能亏集体”的弊端，提高企业的积极性。

　　当然，对于集体经济产权混合前提、资产处置方式、风险防范等，均是需要进一步研究的重要话题。

　　仝志辉

　　(中国人民大学乡村治理研究中心主任)

　　以陕西省汉中市留坝县为例，留坝县认识到发展集体经济是实现脱贫攻坚和乡村振兴的关键，也是改善乡村治理的根基所在，因此，县委书记一把手亲自来抓。他们整合涉农多部门力量，把扶贫互助合作社作为工作抓手，围绕扶贫互助合作社的组建、赋能和有效运行来进行多方面扶持工作。

　　起步工作顺应集体经济要发展必须要提升农业生产条件的整体性的规律，以及欠发达地区劳动力是最基本资源的现状，优先将扶贫项目中的基础设施建设项目交给扶贫社来承接，扶贫社组建专业建筑队，组织在村劳力和贫困户劳动，赚取工资收入，而扶贫社则从工程总额中提取10%管理费。通过组织基建项目获得收益和组织能力后，扶贫社再通过组织内部资金互助进一步整合利用村内资金。同时，县委县政府在县域优化农产品销售体系，让村集体有动力建设特色农产品生产基地。

　　上述集体经济组织在县域统筹的渐进政策下逐步获得全面功能的过程，蕴含着欠发达地区的农业县在县域扶持农村集体经济的一般原则：要以农业和乡村产业为本发展集体经济;要引导村集体经济组织整合村集体成员的劳力、资金和村域土地等自然资源;县域范围内打造使村集体经济组织和农户稳定获益的流通体系是使集体经济组织发展农村产业的前提。作为脱贫攻坚县，留坝县农村集体经济发展蕴含的原则适用于农业县、山区欠发达县。

　　王 平

　　(《改革内参》执行主编)

　　在新一轮的农村集体经济组织发展的推动过程中，会存在非常大的地域差异，从新中国成立后的农村集体经济发展历史中，以及沿海发达地区，都可以总结出一些经验和教训。因此，县一级政府如何根据本地的特点落实中央的政策、制定本地的发展措施，是非常具有挑战性的。可以肯定的是，县级政府如果能够高度重视，积极推动，在发展本地农村集体经济组织的工作中能早走一步，无论是对实现乡村振兴还是农村治理，都将具有重要意义。这在今天专家介绍的地方案例中，已经可以看出一些趋势。

　　对于中西部地区发展农村集体经济组织，面临着很多共性的问题，诸如人才困境、启动资金欠缺、产业的选择以及考核机制、激励机制等等，但同样丰富的是一些地方的积极探索带来的启示。当然，还有一些地方无法解决的问题，需要中央层面的政策完善和支持，以及诸如农村生态资源价值资本化是否可以与农村集体经济组织的发展相结合等，则需要政策引导与地方大胆尝试相结合。

　　(本文由中国人民大学乡村治理研究中心仝志辉、肖丹橘、王冰玉、沈韵妹整理)