为进一步理顺农村集体产权关系，创新村级社会治理体系，根据《关于本市开展村民委员会与村级集体经济组织分账管理工作的指导意见》(沪农委〔2015〕357号)文件精神和金山区农委的工作要求，上海市金山区金山卫镇14个村积极推进村民委员会与村级经济合作社分账管理。2016年至今已有3年，通过分账管理，是否完善了村级治理体系，促进了村级经济可持续发展。为此，笔者就“村、经”分账管理实施情况进行简要梳理和分析，并研究提出有关建议。

　　一、基本概况

　　金山区金山卫镇所辖14个村级农村集体经济组织，于2015年9月全面完成集体产权制度改革，成立了14个村经济合作社，并领取了有统一信用代码证的农村集体经济组织登记证。改革时14个村经济合作社总资产5.83亿元，净资产1.93亿元，入社社员1.52万户、7.93万人，农龄份额157.77万年，占入社总份额的80%，集体份额39.44万年，占入社总份额的20%。为了明晰产权，理顺产权关系，进一步加强村级集体“三资”监督管理，确保农村集体资产安全完整和保值增值，增加农民财产性收入。按照“政社分设、政资分离”的总体要求，金山卫镇从2016年1月1日起，全镇14个村民委员会与村经济合作社全面实施“村、经”分账管理。

　　二、主要措施

　　为保障村民委员会正常运转，规范村经济合作社独立运行，加快发展壮大村级集体经济，确保村民委员会账簿和村经济合作社账簿“二本账”财务收支界限清晰、会计核算准确。按照市、区相关规定和工作要求，村民委员会与村经济合作社必须各自设置账套，进行独立核算，明确各自经济业务范围和财务收支界限，切实保证农村集体经济组织全体成员合法权益，其分账管理的主要措施是：

　　(一)明确分账管理的规则

　　村民委员会与村经济合作社分账管理，必须明确分账规则和分账目标，分账时要密切注意“一个原则、二个凡是、三个环节、四个重点”。“一个原则”即“宜粗不宜细”的原则。由于目前村“两委”班子和村经济合作社理事会(三套)班子成员存在相互交叉任职、合署办公等状况，对办公经费、工资报酬、津贴等难以完全区分，各村在分账核算时应结合实际因地制宜地区分村民委员会与村经济合作社相关费用项目。“二个凡是”即分账核算时要严格把握二个凡是。凡是与村区域内行政管理、公共服务和公益事业有关的收支业务应列入“村民委员会”;凡是与农村集体生产经营管理活动有关的收支业务应列入“村经济合作社”。“三个环节”即按照《金山区村级组织财务预算管理办法》(金农委字〔2014〕196号)和《金山区村经济合作社规范运行的指导意见》(金委农办〔2014〕4号)文件精神，分账时应把控好村民委员会账户处理环节、村经济合作社账户处理环节和财务收支项目环节，准确分析和判断各项财务收支业务界限。“四个重点”即一是招商引资的奖励收入与招商费用的处理要匹配;二是公共管理和公益福利项目要区分;三是对新农村建设与农业基础设施建设要明晰;四是工程项目(固定资产)的购置处置要规范。

　　(二)明确原科目余额处置

　　在农村集体经济组织产权制度改革之前，村民委员会长期代行农村集体经济组织监督管理职能，其会计核算长期在一本账上，沿用村集体经济组织会计制度进行核算和管理。改革后，各村集体经济组织相继成立了村经济合作社，村民委员会与村经济合作社职责职能相互分离，会计核算也应根据各自的经济业务性质和财务收支项目范围实行分设。按照分账管理的相关规定和要求，村民委员会是村民自治组织的一级管理和公益事业服务单位，属于自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的基层群众性自治组织，其经费主要依靠财政转移支付。所以，在分账时其原账面上的资产、负债和所有者权益，应全部归纳到村经济合作社所有，应将原科目期末余额全部转入村经济合作社账户上，作为村经济合作社期初数;村民委员会则建立新账套，从零开始进行核算。对特殊经济业务作为与村经济合作社业务往来处理，进一步明确了原账面上科目余额的处置。

　　(三)明确新账套科目设置

　　为有效管理好村经济合作社集体“三资”，保障村民委员会经费来源，规范“二本账”财务收支核算，保护村集体经济组织全体成员的合法权益，在分账时，必须明确“二本账”科目设置。村民委员会应根据管理和服务职能设置收支科目，其收入主要包括财政转移支付、上级补助捐赠以及从村经济合作社年终收益分配取得的集体股和提取的公益金等收入;其支出主要包括日常运行的管理费用、村容村貌支出、公共福利公益性服务支出以及其他支出。村经济合作社要按照各自的生产经营管理活动内容和范围，设置资产、资源租赁等经营收入，发包集体耕地、鱼塘等发包收入，对外投资取得的股利和利息等投资收益以及其他收入;其支出主要包括资产资源租赁等发生的生产经营成本费用、各项管理活动中的费用、农业基础设施维修维护费用和集体成员的福利费用以及其他费用等。

　　三、取得成效

　　通过“村、经”分账管理，进一步明晰了农村集体“三资”的归属，从源头上保护集体经济组织成员的合法权益，有利于村级农村集体经济健康有序发展，其成效主要体现在：

　　(一)明确“三资”归属。通过分账核算，进一步厘清了村经济合作社内的“三资”归属，掌握了村经济合作社“三资”的现状、结构、分布及使用管理情况，明晰了村经济合作社财务收支的项目、内容和范围，确保村经济合作社“三资”的安全完整和保值增值，切实保障村经济合作社独立规范运行。

　　(二)规范工作流程。为确保村民委员会与村经济合作社各司其职，分工明确，收支界限清晰，村民委员会与村经济合作社根据各自工作职责和职能、管理内容和范围，以及收支的具体项目，进一步规范工作流程。村经济合作社对一般事项、特殊事项和重大经济事项，将按照《章程》规定，通过召开社员代表大会，履行民主程序后实施。村委会根据财政转移支付资金保正常运转，避免了分账前的资金混用、村干部“口袋经济”以及一人说了算的不正常现象，从源头上遏制违纪违规行为。

　　(三)促进经济发展。分账后，明确了村经济合作社独立自主经营权，加强村经济合作社生产经营管理职能，村经济合作社可灵活拓展生产经营管理模式，采取多种形式和各种渠道进行生产经营活动，进一步提高村经济合作社的经济效益，加快促进村级经济快速发展。据2016-2018年统计数据显示，金山卫镇村级农村集体资产总额和净收益呈平稳增长态势，资产总额分别为8.23亿元、9.2亿元、9.54亿元，其净收益分别为2.59亿元、2.62亿元、3.25亿元。

　　(四)初享改革红利。由于村经济合作社的增效，从而实现了农民增收的目标。2018年，通过对金山卫镇村经济合作社2016-2017年度的收益情况分析测算，每个村经济合作社均达到了可分配收益的目标。各村按照镇经济管理事务中心的统一步骤，及时制定收益分配方案，通过社员代表大会讨论表决后，各村顺利实现分红。全镇共发放分配红利488万元，最多的一个村分红达到81万元，真正推动了“资源变资产、资金变股金、农民变股东”的改革成果，集体成员从按红手印“分田”到领现金“分红”的强村富民之策。

　　四、面临问题

　　村级财务分账管理政策性强，涉及面广，是一项系统工程，必须系统、完整地全面推进。在实际工作中发现，“村、经”实行分账管理三年多来，虽然取得一定成效，但也面临以下几方面的问题：

　　(一)部分领导改革意识不强烈。从客观上说，这次改革是自上而下的，镇、村领导是被动应对，况且改革工作业务量面广量大，为此，部分领导有畏难情绪，怕因改革出现不稳定因素、有矛盾。再则，村级财务分账管理大大削弱了村干部原先“一把手”掌控的经济实权，个别领导患得患失，从而对分账管理工作不重视，甚至有消极怠工现象。

　　(二)财会人员队伍不稳定。村级经济合作社是本次集体产权制度改革后新的集体经济组织，无现成的稳定的财会人员，实行“村、经”分账管理，财会队伍相当缺乏。目前，经济合作社会计大多数由村“两委”班子人员兼职，因忙于应付村委会事务，从事会计工作时间无法保障，会计核算不规范现象时有发生;其次，村经济合作社财会人员受制于村委会人员职数，待遇偏低，主动请辞的情况时有发生，财会人员队伍不稳定，势必影响村级财务管理和财务收支核算。

　　(三)有效民主监督不到位。自2013年起，作为村级组织、村级事务全方位民主监督机构，村务监督委员会在全镇各村全部成立，但自机构成立以来，各村的村务监督委员会大多由一些退休的老同志担任，同时又兼任了村经济合作社监事会成员，他们中绝大部分不熟悉财务，待遇又较低，使得他们在“村、经”事务监督过程中抱着应付工作的心态，缺乏主动的、强烈的参与监督管理的态度，且普遍停留在原来的民主理财活动职责范围内，没有全面深入到“村、经”事务各个领域，对村经济合作社监事会工作不到位，从而未能形成有效的民主监督机制。

　　五、对策建议

　　针对上述“村、经”分账管理中出现的问题，为进一步巩固提升“村、经”分账管理成果，推进村经济合作社独立自主经营，提高村经济合作社收益，全面实现村经济合作社收益分配，下阶段应紧抓以下几项工作。

　　(一)提高分账管理认识。“村、经”财务分账管理工作看起来是业务工作，实质上是全面实现小康社会的一项政治任务，是巩固改革成果的一项重要举措。各级领导要把“村、经”财务分账管理工作，作为支持村级经济发展、促进农村社会和谐稳定的重要工作来抓。要进一步统一思想、提高认识，从各层次、各环节上全面推进分账管理，切不可敷衍了事。

　　(二)强化业务部门指导。各级业务主管部门要主动加强业务指导，镇经济管理事务中心要建立分账管理业务检查例会制度，召集所辖村经济合作社财会人员进行月度检查审核把关，发现的问题序时列出问题清单，督促其整改并将整改情况予以反馈。通过业务指导和检查例会，为财会人员提供学习和交流的平台，提高财会人员的业务操作能力和专业知识水平。

　　(三)稳定财会人员队伍。培养一支高素质的农经财会人员队伍，是搞好村经济合作社财务管理和会计核算、财务公开和民主监督的关键，也是做好村经济合作社“三资”监管的一项基础性工作。而要建设一支高素质的财会人员队伍，除加强理论知识培训外，要在实践中不断磨炼和提高地位、薪酬待遇等方式才能得以保障。为保持财会人员队伍的稳定性和财会工作的连续性，确保财务账目的连贯性和资料的完整性，稳定财会人员队伍显得尤为重要。

　　(四)加强有效民主监督。为有效地加强民主监督，保证监督到位，对村监会(监事会)成员，首先强化业务培训指导，不断提升他们的业务水平，稳步推进村监会(监事会)成员薪酬待遇，激发他们的工作热情与积极性，强化民主管理和村务监督意识，切实发挥村监会的监督作用。其次要健全监督考核评议制度，由村民代表会议或成员代表会议对其工作情况进行民主测评，结果应向全体村民(成员)公布，督促他们尽心尽职地完成工作。最后，根据村经济合作社《章程》，监事会作为村经济合作社的内设监督机构，应正确行使自身职权，履行相关业务，监管实行会议记录制度，切实做好农村集体“三资”使用情况的监督检查，保障集体经济组织成员的合法权益。

　　总而言之，只有严格按照规定要求，履行民主程序，才能将农村集体经济组织产权制度改革落到实处，全面实施“村、经”分账管理，让集体经济组织全体成员真正享受到村级经济发展的成果，促进农村社会和谐稳定发展。

　　(作者单位：上海市金山区金山卫镇经济管理事务中心)

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