随着城乡一体化进程的快速推进，农村征地项目不断增多。中央明确要求相关部门加强对农村集体经济组织征地补偿费分配和使用的监管，确保使农村集体经济组织和农民群众分享工业化、城市化的成果。

　　据统计，从2017年二季度至2018年二季度末，北京市海淀区农村集体征地补偿费累计收入118.2亿元，累计支出66.4亿元，账面结余147.12亿元(含定期存款和活期存款)。海淀区通过健全监管制度、规范专户开设，征地补偿费使用管理各项制度与措施逐步完善，并取得了一定的成效。但笔者在日常工作中也体会到，征地补偿费使用管理仍存在不少政策制度空白点，推动农村集体经济组织征地补偿费使用和监管向规范化、制度化、透明化发展仍需再发力。

　　一、海淀区农村集体经济组织征地补偿费使用管理仍有漏洞

　　(一)上级征地补偿费的管理要求有待完善。原农业部《关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见》(农经发[2005]1号)，对于征地补偿费的管理规定过于笼统。

　　《关于北京市农村集体土地征用占用收入管理使用办法》(京农发[1999]29号)，未按要求及时修订和完善。如未明确土地补偿费在集体经济组织内部的分配方法，地上物及青苗补偿费是否纳入专户管理未作出明确的要求，增值收益是否纳入专户管理也没有相关规定。另外，市级相关部门的个别文件要求不统一。如地上物补偿费的会计处理矛盾。《关于北京市农村集体土地征用占用收入管理使用办法》(京农发[1999]29号)规定“属于农村集体经济组织所有的地上物补偿费冲销固定资产原值后，列入资本公积金，不得参与收益分配”。《北京市村合作经济组织会计制度实施细则》(以下简称《实施细则》)规定：地上附着物，属于村合作经济组织固定资产的部分，通过“固定资产清理”科目进行核算，将固定资产清理的净损益计入“营业外收入”。

　　(二)征地补偿费税收政策不明确。新修订的《中华人民共和国民法总则》确定了农村集体经济组织法人为特别法人;同时，集体经济组织除了承担集体资产的经营管理的职责，还承担着农村社区公共服务的职能，社会责任大且负担重，应享受特殊的税收政策。但是，目前集体经济组织征地补偿费的税收政策很不明确。《北京市地方税务局关于农村集体土地拆迁补偿费有关税收问题的通知》(京地税营[2007]488号)文件规定土地补偿费不征收营业税，地上物补偿费按“销售不动产”税目征收营业税，但未明确规定征地补偿费及其增值收益是否涉及所得税等其他税种，导致税收征缴工作存在歧义，给集体经济组织留下潜在的税收隐患。

　　(三) 征地补偿费专户存储资金范围过大。为严格征地补偿费使用管理，海淀区根据核心区建设和整建制农转非工作需要，制定了一系列的管理措施，明确将各类补偿及其增值收益全额纳入专户存储，虽较好实现了专户管理的需求，但同时造成上位依据不充分，专户存储资金范围过大等问题。同时，随着近年产业升级改造、拆迁腾退等工作的快速推进，集体经济组织收到大量的拆迁腾退款，各单位出于严格管理的考虑，将此类资金和临时占地款等一并纳入征地补偿费专户管理，一定程度上也增大了专户管理范围。由此，不仅加大了各级政府的管理成本，而且也加大了廉政风险。如果预算管理不够精细、明细分类核算不到位，容易造成各类资金的具体金额难以区分清晰，甚至被混淆使用。

　　(四)地上物补偿费会计核算处理不统一。如果地上物补偿费按照《实施细则》的要求计入“营业外收入” ，期末将被转入“本年利润”科目核算，则无法区分资金的具体使用方向，难以满足专户存储、专账管理、专款专用的要求。因此，目前海淀区大部分集体经济组织一直沿用京农发【1999】29号文件将地上物补偿费列入资本公积金核算。个别集体经济组织按照财政部《关于企业收到政府拨给的搬迁补偿款有关财务处理问题的通知》(财企[2005]123号)要求，计入专项应付款，由此导致与《实施细则》的规定不符。

　　为此，农经站对2015-2017年征地补偿费审计报告中《征占地项目情况统计表》进行分析，发现地上物补偿费在征地补偿费总额中所占比重较低，且各镇的综合占比差距不大，最高占比为7.17%。如新增的地上物补偿费按《实施细则》计入“营业外收入”进行核算，对各镇资金使用管理影响不大。

　　(五)征地补偿费安置环节落实不到位。在实际工作中，征地单位未按《北京市建设征地补偿安置办法》(148号令)第十四条“征地补偿费用于人员安置后，其余部分作为土地补偿费支付给被征地的农村集体经济组织或者村民委员会，用于农村村民生产生活”的要求，优先安置人员，而是将包含人员安置费的补偿资金一次性交付集体经济组织。加之，个别项目征地手续周期长，批复滞后，农民转居工作迟迟未能落实，同时，人员安置成本逐年上涨，个别单位在实际办理人员转居时，原有的人员安置费已不足以保障，需要集体经济组织使用其他自有资金补齐。目前，这一矛盾已经逐渐凸显出来，应引起足够重视。

　　(六)征地补偿费的使用效益不高。随着海淀区城市化进程的不断推进，目前已基本完成村级组织产权制度改革，正有序推进整建制农转非工作，逐步撤销条件成熟的村委会建制，因此，征地补偿费民生保障的属性逐渐减弱，需要强化其生产经营的属性。但是，目前海淀区集体经济组织缺少专业管理人才，缺乏创新意识，投资渠道单一，投资收益低下。需要进一步解放思想，在保障资金安全的前提下，拓宽征地补偿费的使用渠道，充分发挥其在壮大集体经济中的作用。

　　二、加强农村集体经济组织征地补偿费使用管理的建议

　　针对目前征地补偿费使用管理中发现的问题，建议通过规范制度、强化落实、部门联动等多项举措，对征地补偿费进一步加强管理，确保征地补偿费管理规范，使用合理，监督到位。

　　(一)呼吁上级尽快完善相关文件。建议上级相关部门根据现阶段的社会发展情况，完善征地补偿费的相关管理制度，细化具体操作，尤其是下级单位工作中难以破解的问题，如征地补偿费会计核算、专户资金存储范围、增值收益的管理以及存留分配比例等，更需作出详细规定，让下级单位有据可循、有理可依。

　　呼吁上级单位充分考虑到农村集体经济组织作为特别法人，承担着农村社区公共服务的职责，且征地补偿费具有社会公益和农民生活保障的特殊性质，应区别于一般的企业法人，在税收上享受特殊免征或优惠政策。结合征地补偿费不同补偿资金的性质，明确是否纳税，涉及的税种、税率及涉税依据，细化具体操作，统一标准。

　　(二)完善区级征地补偿费使用管理制度。由于海淀区对征地补偿费专户监管范围广，导致监管压力大，建议按照上级文件要求，进一步明确将土地补偿费和人员安置费(含预收)全额纳入专户管理，确保农民转居及安置后，用于发展集体经济，维护社会稳定。

　　经过与专家、教授的交流探讨后，笔者认为：从理论上，地上物补偿费按《实施细则》的要求，通过“固定资产清理”科目进行核算，其净损益计入“营业外收入”，与现行企业会计准则相吻合，更加合理、科学;通过对近三年实际数据分析，发现地上物补偿费在征地补偿费总额中所占比重较低，如按《实施细则》要求进行会计核算，对各镇征地补偿费的使用管理影响不大。建议现结存的地上物补偿费、青苗补偿费、其他补偿费及专户资金增值收益沿用原有的政策管理，后续新发生的上述补偿资金应纳入专户管理，按《实施细则》的要求进行明细会计核算。同时，各镇结合实际，根据资金的不同性质，加强预算管理，规范使用范围。

　　适当简化如银行手续费、税费等小额支出程序，各镇结合实际，确定资金标准和相关审批程序，并报区相关部门备案。

　　(三)强化多部门协调联动。海淀区不同集体经济组织发展阶段不同，情况相对复杂，迫切需要创新方式方法，因地制宜，区分不同发展阶段征地补偿费的使用管理;区国土、农委、农经站等部门应共同协商，明确工作思路，把握关键控制环节，根据管理需求，建立协调联动机制，出谋划策，一起破解难题。

　　针对安置环节程序复杂、批复滞后等问题，建议区相关部门督促征地单位严格落实北京市148号令，采取实转实发的安置方式，征地补偿费在安置完农民群众之后，再发到被征地单位的账户。同时，开展多部门之间的配合，优化征地批复办理程序，缩短征地手续办理周期，避免安置成本上涨，保证农民群众在当期能妥善安置，享受到该有的福利待遇，减少时间和通货膨胀对群众安置的影响。

　　镇级相关部门要强化沟通，与征地相关的补偿资金纳入征地补偿费专户管理;永久占地款可参照征地补偿费管理，纳入专户管理范围内;拆迁腾退款、临时性占地等其他非征地项目资金应按相关部门要求进行管理、核算，不再纳入专户管理范围。

　　(四)寻求多方智力支持。依托海淀区高校院所云集的智力优势，加大与高校、科研院所等方面的合作力度，就征地补偿费管理中的重点难点问题，深入探讨交流，形成课题组，开展调查研究，听取专家、老师们的意见和建议，推动制度的进一步完善和修订。

　　同时，积极与各大高校形成长效合作机制，凭借高校的教育优势与专业水平，开展系统性专业培训、远程开放式教育，创新管理模式，完善培训体系，为海淀区农村会计人员队伍建设提供助力，进一步提升会计人员的综合素质水平。

　　总之，进一步规范征地补偿费的使用管理，关系到农村社会稳定，关系到农村经济发展，关系到广大农民切身利益。海淀在进行“城乡一体化”建设过程中，只有不断创新，不断完善管理机制，从农民的切身利益出发，来贯彻落实上级有关政策和标准规定，才能把这项工作做好。

　　(作者单位：北京市海淀区农村合作经济经营管理站)

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