安徽省舒城县一些村集体经营收益差，基本无自营收入，农村税费改革以后，完全依靠转移支付和上级各项补助维持村级组织运转。这些经营收益差村因为缺乏财力，根本无力承担新形势下各项农村事业的开展，严重影响了新农村建设。

　　一、经营收益差村的经营管理现状

　　1﹒财力差，无力办事

　　当前，一些村集体经济“空壳化”比较严重，影响村级公益事业开展和公共服务供给。如舒城县城关镇，有5个村集体经济收入不足2万元，其余24个村收入也不高。而覆盖城乡的公共财政体系尚未建立，农村大量民生需求仍需依靠村集体经济。仅靠少量的财政转移支付，连维持基层组织运转都较困难，发展农村公益事业、为农民提供服务更无从谈起。“没钱难办事”的尴尬，使不少村短期内难以改变发展落后的面貌。

　　2﹒基建项目实施难，公共服务提供难

　　工作中经常发现，集体经济发展较好的村，一般能保证正常工作时间，而集体经济差的村，基本是上午有人上班，下午村部基本无人。在河镇村简陋的办公室，村委会主任坦言，在类似的贫困村、空心村，要发展公共基础设施，真是难上加难。为了改善村容村貌，村里只能向政府争取项目，并且因为经济实力差，各项工作难开展，干群关系淡漠，造成了群众履行义务意识差，两者恶性循环，除了政府投钱，集体不可能有别的筹钱渠道搞公共设施建设。由于资金缺口大，很多配套设施不健全，即使有少数建成的，群众也不满意，还怀疑干部从中捣鬼贪污。

　　为推动农村公益事业、基础设施建设，政府这些年不断加大对水利、道路、产业发展的投入，但财政投入只解决项目建设，后续管护、持续运营还需要靠村自筹资金，而村集体经济的“空壳”状态，导致村没钱投、投不起，农村惠农项目往往无人管，没钱管，长效作用难发挥。

　　3﹒资金需垫支，村干部垫资多

　　一方面，村社集体经济“空壳化”，无力承担公共事业发展要求，另一方面，面对群众改善村容村貌，提高服务水平的现实需求，一些村不得不四处“化缘”。

　　在河镇村整村扶贫实施光伏发电工程过程中，修建了造价30多万元光伏发电设备，村干部先行垫付相关投资。政府定额投入28万元，不足以支付全部工程造价，村集体自有资金不够，缺口部分只得找上级政府，请求资金支持。但最终“化缘”无门，村干部不得不自掏腰包认下这笔近5万元的债务。

　　杨家村支部书记说，以前村集体非常薄弱，为了搞村级道路建设，还欠了60多万元债务。村里建公共服务中心接受了政府补助和群众“一事一议”筹资，但是还有10多万元缺口，自己只得以个人名义向民间融资搞建设。当地农经部门表示，如果不是农经部门开展财务审计，这部分债务就成了隐性债。

　　4﹒体制不顺成“瓶颈”

　　目前壮大村集体经济难度依然不小。笔者发现，近几年，通过开发资源、盘活资产等手段，各地村集体经济发展有一定成效，但总体而言，村集体经济实力仍然不强，可处置、经营的资产总量并不大。绝大部分资产都集中在村小学、村级公共道路、村部办公室等资产上，直接可经营的资产、资源并不多。绝大多数村集体都指望村小学撤并后直接将学校场地、房屋转为经营性场所，但现实情况却是村小学撤并后，教育部门与村集体一直在争夺产权，一定程度上堵塞了村集体发展经济的途径。地方政府在实施城镇化过程中，易侵害村集体利益，如在征地拆迁过程中，往往把集体建设性用地、经营性资产当作耕地、普通民房征用，严重低估了集体资产的市场价值。

　　农村经营管理体制不畅，也影响村集体资产处置和经营的积极性。目前，多数行政村是以村支“两委”代替村集体经济组织行使集体资产管理经营职能，“政经”不分。对村支“两委”而言，基层党组织建设、社区公共管理服务等日常行政事务繁杂，盘活村集体资产未纳入村干部的业绩考评，也没有激励机制和有效的监督机制。虽然全国各地都在探索农村集体产权改革的新路子，但从舒城县看，农村集体产权改革方案设计没有突出体现村干部在村集体资产管理过程中的作用，并且与干部薪酬没有有效衔接，所以村干部积极性不大，产权改革推动起来阻力重重。笔者了解到，在舒城县部分集体经济发展较好的村，村“两委”就对实施集体产权改革持反感情绪。

　　同时，村集体产权不明晰，使村集体资产处置和经营也缺乏政策支撑。据统计，多数村集体经济组织尚未进行产权改革，传统产权主体虚置、产权模糊，使用、投资、开发集体资产存在体制障碍。村集体经济组织成员对集体资产名义上是“人人有份”，实际是“人人无份”，不利于村集体经济规范运转。

　　二、村债深层分析

　　为了维持运转、开展建设，很多村不同程度都出现了一些负债。这些小而散的“牛毛债”，就像一面镜子，直接照出当前集体经济发展过程中的困窘。

　　1﹒欲罢不能的建设债

　　近年来，国家对农村扶持力度越来越大，如新农村建设、农村道路、产业扶持、乡村旅游、“三线三边”环境整治等项目，都采取“国家给一点，市、区县、镇配套一点，村上自筹一点”的办法来筹资解决。但是部分村集体经济“空壳化”，无力出资配套，“一事一议”筹资筹劳在一些村难以开展，国家惠农资金利用成了“两难”，有了项目就可能欠债。

　　从城关镇村级账面上看，多数村存在不同程度的债务负担，多的上百万元(包含隐性债务)，少的也有一两万元。问起债务来源，其中一个原因还是农村建设负债。有的村实施道路硬化，政府财政一般实施奖补配套，中间缺口就需要村自筹。如城关镇杨家村，多年前采取“一事一议”筹资筹劳方式建设了一些村级工程，而现行奖补政策只针对当年实施的工程，过往实施的工程一概不纳入奖补范围，导致60万元的村级债务，因为村集体经济实力差，只能挂在账上逐年消化。实际工作中，有的村干部明确表态，由于集体经济差形成历史欠债，群众对村“两委”信任度低，类似村道这样的基础设施，通过“一事一议”让农民筹资筹劳很难，要把项目搞起来，就不得不靠借钱搞建设。

　　2﹒让人纠结的糊涂债

　　除建设负债外，另一些村级债务的产生，则是因为涉农政策或村集体经济组织自身发展问题导致的，特别是一些历史遗留下来说不清道不明的糊涂债，没有人敢核销，更没有权利核销，成了无法化解的“糊涂债”。

　　据账面统计，有一种债务是历史政策债：在税费改革前，农民拖欠集体“三提五统”现象严重，为了收缴统筹费、农业税，乡镇出台要求干部工资与税费收缴“挂钩”和“一票否决”的办法，一些村不得不借钱垫缴。虽然国家对这方面债务有过处理方案，但都是针对有发票、有依据的债务，“三提五统”形成的负债基本不在国补范围之内，有的地方，借钱垫缴所形成的债务(多数是上缴至乡镇的“五项统筹”)甚至高达上千万元。

　　同时，一些地方在对农村“三资”进行清理时，也发现有的村有账外账、债外债，少数村干部出门办事，讲派头、比排场，花钱大手大脚，形成不少糊涂债。当地村干部坦言，农村“糊涂债”还是因为村集体经济收支管理不严，缺乏有效约束。不少干部认为村级欠债属于村民自治范畴，多一事不如少一事，管得越多越麻烦。同时，村民对村级开支中的不正常收支难过问、难监督，村民主理财、民主监督走形式走过场，这也给村级债务的清理和化解造成障碍。

　　3﹒村债控制“无奈债”

　　农村集体经济发展出现债务本是正常现象，关键是对债务要有良性的监管、处置机制。现实中，部分村负债都是上级部门要求这样那样的升级达标活动形成的“压力债”。如有关部门要求的“村部提升”活动，每村均需要投资50万-200万元进行村部工程建设，但上级配套一般不超过40万元，余额全部需要村干部四处筹资甚至借债。上级的要求就是村“两委”成员的任期目标，完不成则谈话、调度，甚至“一票否决”。所以，村“两委”成员不得不四处借贷。

　　要通过明确责任、先易后难、依法依规、分类处理的理性途径，处理村级债务问题。上级要求建设的理应通过上级资金来解决，而不应增加村集体负债。同时村级组织作为这项工作的主体，要通过增收节支，盘活集体山林、水域、房产、土地等存量资产，以及处置闲置资产等方式努力化解配套资金和减少债务。

　　笔者建议，加大对农村财政投入力度，降低或取消农村扶持项目乡村配套资金要求，在实施农村基础设施建设、公益性事业发展时，坚持规划先行的原则，做到量力而行、尽力而为，避免新增债务，提升村级组织化解债务的能力。同时，建立村级民主监督、乡镇会计核算监督、政府审计监督、网络实时监督“四位一体”的村级财务监管体系，严控村级债务增长。

　　三、集体经济发展浅析

　　1﹒问计改革求思路

　　如何破解农村集体经济“空壳化”问题，各地都在探索。最近几年，舒城县城关镇不少村村级债务在减少、集体收入在增加。细分析，不难发现，这些村经济实力增强，关键还是靠改革。一是盘活存量，依托农村集体产权制度改革，夯实集体经济长远发展基石;二是做好增量，通过理顺城乡利益机制，搭建城乡资源互动平台，真正实现“以城带乡、以工促农”，政府做到让利于村、普惠于民;三是加大资金扶持力度，减少村级在各项公共事业建设中的资金压力;四是规范监管程序，实施工程建设、关系群众生产生活等公共投资领域的招投标制度、审计结算制度，控制公益事业建设实际支出。

　　2﹒理清产权谋出路

　　在不少地方，尤其是经济较为发达的城乡接合部，以前村集体经济组织之所以难以做大做强，一个重要原因在于集体经济产权关系混乱，监管不力。

　　做大集体经济这块“蛋糕”，笔者认为，最有力探索就是明确主体责任，理顺产权关系。通过盘活存量，实施集体资产股权量化改革，从体制上保证集体经济做大做强。如“两基达标”时形成的学校资产，因为教育体制实行合并转，这部分由村集体投资、农民捐资形成的资产，在村小学撤并转后，资产的所有权理应归各村集体。同时，要充分尊重村干部在集体经济保值增值过程中的历史性作用，产权改革中要优先考虑村干部的股权结构和村“两委”在资产管理中的薪酬体系，或者直接把村干部的薪酬体系与发展集体经济效果指标紧密结合起来。

　　要做大做强村集体经济，还要继续稳步推进农村集体资产确权量化改革试点，在全面完成清产核资的基础上，建立资产台账和资源登记簿，依法界定集体资金、资源、资产所有权，采取拍卖、租赁、置业、股份合作等方式，盘活农村集体闲置资产。

　　3﹒政策倾斜扶上路

　　应尽快制定促进村集体资产处置和经营的扶持政策。鉴于目前村集体经济薄弱，发展基础较差，加之村集体经济组织承担了本应由财政负担的维持农村基层组织运转和提供公共服务的职责，政府财政应加大对村集体经济扶持力度，可以安排专项资金，整合各部门资金，支持村集体经济组织为发展生产所必需的基础设施建设、设备机械购置等，为增加集体经济收入的项目提供政策支持，支持村集体经济发展。比如，舒城县城关镇全面推广的光伏发电扶贫开发项目，就是增强增大集体经济实力的有效途径和措施，把发展村集体经济与精准扶贫工作有效地衔接起来，既发展了村级集体经济，又使少数贫困户脱贫有望，可谓一举多得。

　　(作者单位：安徽省舒城县城关镇农村三资代理中心)