在对农村集体经济的监督过程中，有时会发现一些集体经济组织把部分经济业务记在规定账套之外账簿上。有的把这部分账务定性为“账外账”，有的定性为“小金库”，也有人认为“小金库”就是“账外账”。这里，笔者谈谈“账外账”与“小金库”问题。

　　一、什么是“账外账”或“小金库”

　　“账外账”是指违反《中华人民共和国会计法》和国家有关规定，在法定会计账册之外设立的账册。“账外账”就其资金来源而言，既包括属于本单位的正当收入、收益，又包括违规收入，如截留应当上缴财政的收入，套取财政资金收入，乱收费、乱集资、乱罚款等获取的收入;在资金的处置上，既有合理支出，又存在挥霍集体资金滥发奖金、补贴等违规支出。

　　“小金库”是指违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理、私存私放的各项资金。“小金库”只是“账外账”的一种表现形式，表现为经营收入、资产处置、出租收入等未纳入规定账户，以及以套取资金、虚列支出、违规收费、罚款、摊派、假发票等骗取资金、上下级单位之间相互转移资金等设立的“小金库”。

　　二、“账外账”和“小金库”之间的关系

　　“账外账”和“小金库”都是在合法账簿和库存现金之外，非法转移、骗取或筹集资金，以供本单位或少数人支配的舞弊行为，均是严重违反财经法规的行为。如果仅从设置动机或资金来源渠道、性质和处置上来看，很难将“账外账”与“小金库”区分开来。

　　但在实践中总结发现，“账外账”多表现为以单位内部多数人了解的且由单位支配的财务舞弊，它更强调单位的舞弊行为是在账簿设置方面的;而“小金库”则多表现为单位少数人知道，仅仅少数几个人支配的，更强调资金使用方面舞弊行为。更多的时候，表现为既是“小金库”又是“账外账”，但往往是“小金库”藏于“账外账”之中。

　　三、私设“账外账”和“小金库”的定性与处理处罚依据

　　(一)私设“账外账”的定性与处理处罚依据

　　1. 定性依据：《中华人民共和国会计法》第十六条：“各单位发生的各项经济业务事项应当在依法设置的会计账簿上统一登记、核算，不得违反本法和国家统一的会计制度的规定私设会计账簿登记、核算”。

　　2. 处理处罚依据：《会计法》第四十二条：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府财政部门责令限期改正，可以对单位并处3000元以上5万元以下的罚款;对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，可以处2000元以上2万元以下的罚款;属于国家工作人员的，还应当由其所在单位或者有关单位依法给予行政处分：

　　不依法设置会计账簿的;私设会计账簿的。有前款所列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

　　(二)私设“小金库”的定性与处理处罚依据

　　1. 定性依据：(1)《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》(财监字[1995]29号)第二条：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算账目的私存私放的各项资金，均属“小金库”，都要清理检查。(2)中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》【中办发(2001)21号】第六条 ：“禁止在村级事务管理中滥用职权、损公肥私。不准有下列行为：违反规定无据收(付)款，不按审批程序报销发票，或者设立“小金库”，隐瞒、截留、坐支集体收入”。

　　2. 处理处罚依据：(1)《违反行政收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》(中华人民共和国国务院令第281号)第十三条：“不按照规定将行政事业性收费纳入单位财务统一核算管理的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过处分，情节严重的，给予记大过或者降级处分”。(2)《财政违法行为的处罚处分条例》第十七条：“单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分;情节严重的，给予降级或者撤职处分”。(3)中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》第二十一条：“村党组织领导班子成员有违反本规定第二章所列行为的，视情节轻重，由有关机关、部门依照职责权限给予警示谈话、责令公开检讨、通报批评、停职检查、责令辞职、免职等处理。应当追究党纪责任的，依照《中国共产党纪律处分条例》给予相应的党纪处分。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理”;第二十二条：“村民委员会成员有违反本规定第二章所列行为的，视情节轻重，由有关机关、部门依照职责权限给予警示谈话、责令公开检讨、通报批评、取消当选资格等处理或者责令其辞职，拒不辞职的，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定予以罢免。对其中的党员，应当追究党纪责任的，依照《中国共产党纪律处分条例》给予相应的党纪处分。涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理”。

　　值得注意的是，如果既属“小金库”又是“账外账”，就要综合根据以上法规，结合审计人员专业判断，对违规行为给予定性或处理处罚。

　　(作者单位：山东省禹城市农业局)