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村财监管有漏洞 委托代理来帮忙——从中纪委3月通报引发的思考

2017-04-06 10:49:34       来源:农村财务会计-中国农村网    作者:本刊记者 周嵘

  

  3月初,中纪委发布最新的每月通报,通报了各级纪检监察机关查处的68起侵害群众利益的不正之风和腐败问题。记者注意到,近年来,在集体土地流转、项目发包、公章使用中,村干部的“黑手”屡禁不止。基层社会要想良性运行,对微权力的制衡不能丝毫放松,监管决不能失之于宽。

  一、为“微权力”量身订做制度笼子

  有句话说:别拿村长不当干部。虽然村干部手中的权力看似微小,但对村民来说,从集体“三资”管理到村委会公章使用,村干部手里的权力覆盖了村民生产生活的方方面面。一旦村干部滥用权力,势必损害集体经济和每个村民的切身利益。这样的微权力贪腐案件,在中纪委每月通报中屡见不鲜:

  重庆市江津区石门镇李家村村委会原主任杨炯贵、原出纳曹辉箱、原会计程从海、原综治专干周黎勇利用职务便利,以虚开发票、虚列支出等方式私分集体资金5.4万元。

  广东省海丰县附城镇云岭山庄社区原党支部书记、居委会主任刘海选私自转让集体土地2360平方米,并伪造土地权利依据,骗取获得国有土地使用权证。

  福建省永安市某村主任利用一人掌握村委会公章的便利,以村委会名义为自己私人借款提供连带责任担保。村主任违约后,该村被迫承担了还款义务,村集体背上沉重债务负担。

  权力不分大小,但不受约束就容易成为腐败的根源。如果监管和制衡机制不到位,村干部也有可能成为大硕鼠。陕西省延安市宝塔区一位落马的村主任在反思自己心路历程时曾忏悔地说,村民自治被自己错误理解成天高皇帝远,村干部在这一亩三分地里,党纪国法够不着,村民监督管不了。

  为加强对村级经济事务的监管,早在十多年前,很多地方在“村账乡管”的基础上开始探索村级会计委托代理,针对集体经济事务小而分散的特点,专门制订了详细的财务管理制度,一些地方试行了村集体“三资”委托代理机制。在山东、新疆、吉林、河北、北京、河南、福建等多个省份,为规范经济合同管理和村委会公章管理,还陆续出现了村委会委托乡镇政府代管公章的做法。这些制度和做法根据村级经济事项为“微权力”量身订做了制度笼子。

  河北省曲周县安寨镇安寨村曾经是当地有名的问题村,村民们说,以前民主理财和村务公开都没有落到实处,村干部无论大事小事都不与群众商议,而且随意挥霍集体财产。村级财务和村委会公章委托镇政府代管后,相当于给村干部们戴上了一个“紧箍咒”。

  有专家称,村民实行民主自治的治理结构固然已经建立,村民选举也已经普及,但民主治理尚未真正运转。一方面是农村能人流失严重、村干部贪腐的事情层出不穷,另一方面是村民总会怀疑村干部以权谋私、中饱私囊或侵害村民利益,在两相矛盾的背景下,在尚未真正建强村级组织、真正强化村级监管的地方,政府适当介入,是“真正建强村级组织”的有效助力。

  二、合法合规接受村民自愿委托

  “我们同意将村的集体资金交由镇农村‘三资’委托代理服务中心管理。”这是2015年春节前在广西壮族自治区扶绥县中东镇新隆村召开的全体村民代表大会上,村民代表讨论一致通过了《中东镇农村“三资”委托代理服务工作实施方案》,并签字同意将本村现有的10万元集体资金交由镇委托代理服务中心管理的场景,当地百姓依然记忆犹新。

  新隆村的10万元自有资金曾经是村支书李坚枝最头疼的事:“钱放在村里,老百姓不放心。”中东镇成立农村“三资”委托代理中心,他就琢磨着把这笔钱存到镇里,但代理中心资金管理服务小组却告诉他,想要进行托管,村、屯首先必须召开村民代表或户代表会议签字同意,并向镇托管中心提出委托代管申请,并提供收入票据,才能将集体资金存入镇托管中心专用账户。

  根据《中华人民共和国会计法》第三十六条规定:(会计机构)不具备设置条件的,应当委托经批准的中介机构代理记账。因此,实行村账委托代理制,只是一般的委托行为,即受村民委员会的委托,代村记账、做账及进行财务管理,它必须在有关法律、法规的框架内运作。

  村民代表大会一致同意提出委托代管申请,这不仅是履行程序,更是保证委托代理合法性的“硬杠杠”。2010年2月,中纪委、财政部、农业部、民政部四部委联合下发了《关于进一步加强村级会计委托代理服务工作的指导意见》,规定村级会计委托代理必须尊重农民意愿,履行民主程序,依法签订委托代理协议,确保集体资产所有权、使用权、审批权和收益权“四权”不变,切实维护农村集体经济组织及其成员的合法权益。“四权不变”是前提,“委托”是关键,“代理”是实质。

  “三资”委托代理如何让农民当家做主,把钱用在实处?在海南省琼中县湾岭镇,超过1000元的支出,必须举行村民代表会议,超过三分之二村民代表通过并按手印,填写《村级资金使用审核表》,否则会计核算站不能出账。

  委托代理村里的“印把子”也要遵循村民自愿原则。2009年,福建省松溪县渭田镇株林村原村主任私盖公章签订合同,获取回扣。事件曝光后,株林村党支部组织召开村民代表大会,提名渭田镇纪委书记为公章保管人,得到了100%的赞成。

  松溪县民政局局长李兆诚说,要想真正建立“村章乡管”长效机制,关键是村民代表大会决议委托,不能以政府行政命令形式代替村民决议。

  三、民主自治的核心是尊重村民选择权

  村账委托代理的实质是一般的委托行为,那么村民委员会理所应当拥有选择代理机构的权力。

  湖北省大冶市过去村级记账一直委托乡镇财政所代理,但时间长了,老百姓对此有了一些看法:乡镇财政所既当运动员又当裁判员,不符合会计法和代理记账管理办法的有关规定,自己监管自己,这能行吗?有些乡镇也意识到了这个弊端,开始尝试将一些社会代理记账公司介绍给村委会,由村委会选择代理机构。

  大冶市基层财政部门的做法受到了村民的好评。大冶市将积极探索委托社会机构代理村级记账纳入规范轨道,社会代理记账机构全部通过招投标确定,并通过合同约定各方权利义务。全市购买代理村级记账服务所需费用142.5万元,由市、镇政府分别负担2/3、1/3,不向农村集体收取任何费用。

  在一些村级民主管理、民主监督比较健全的地方,村民们也开始试着自己管理村账。江苏省南京市高淳区相关负责人说,以前实行“村账镇管”,由镇会计事务所对村级财务资金、账簿、凭证实行统一管理。但随着经济社会发展,实行“村账镇管”造成了村集体法人地位的缺失。

  借助国家级农村集体产权股份合作制改革试验区的契机,高淳区很多村已重新明晰了集体产权,村民民主意识明显增强。在此条件下,有不少村民提出回归“村账村管”。高淳区通过试点和相关业务培训,全区134个村都实行了“村账村管”。

  农业部经管总站农村财务会计处处长师高康认为,管理村级财务,要充分尊重群众意愿,把选择权交给农民,要以农民满意不满意、认可不认可作为检验工作的唯一标准。管理村级财务,不论采取委托代理、会计委派或村财自管哪种模式,都可能利害相伴,须在实践中边探索边完善,权衡利弊取舍,趋利避害;管理村级财务,必定是把“双刃剑”,须谨防顾此失彼,要创新机制,最大限度发挥其作用。


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