农村集体经济空壳化已成为当前农村一些地方的新常态，影响了农村基层政权的正常运转。为解决目前农村集体经济出现的空壳村问题，笔者深入到山西省太原农村地区对集体经济发展状况进行了专题调研，旨在研究和探索如何发展壮大农村集体经济，为政府解决集体经济空壳村提供决策依据。

　　一、形成空壳村的原因分析

　　形成空壳村的原因很多，情况也比较复杂，就太原市的情况来看，主要有以下几方面：

　　(一)自然条件差。一是空壳村大多数地理位置偏僻、土地资源禀赋不足，村中耕地多为山梁地和坡地，产业结构单一，不能规模经营，也不利于农业产业化、机械化推进。二是自然资源利用受限，靠山吃不上山，靠水吃不上水。如娄烦县受水源地保护政策影响，农业发展受限。三是生态环境恶劣。一些地方在经济发展中不注重生态环境保护，使水体受到严重污染，耕地资源严重破坏。

　　(二)基础设施差。“空壳村”普遍存在吃水困难、用电限制、交通不便、道路破烂、通信不畅和教育、医疗卫生条件差、设施设备落后等问题，集体经济本就薄弱，无力承担基础设施建设费用。如古交市河口镇沟底村，全村有4000多亩耕地，1000多亩荒山荒坡，全村去年农民人均收入2000多元，村集体除每年几万元转移支付外无其他收入，村干部空有想法无法实现。

　　(三)自身发展动力不足。一是发展模式单一。一些村集体收入来源除了转移支付仅剩下土地租赁和承包收入，这种现象在古交市比较明显;一些农村收入主要来源于耕地和务工，如阳曲县的101个空壳村。二是人才过度流失。离乡创业、外出务工和异地陪读等现象严重，加上退耕还林以及采煤沉陷等影响，农村人口大量迁移向城镇聚集，人口“空心”导致经济“空壳”。

　　(四)债务不良积累。一是历史不良债务积累。上世纪80年代初期，一些村盲目上马企业，造成贷款难以偿还，不良债务长期积累。二是新债激增。据不完全统计，2014年全市村级经营性负债12583万元，兴办公益事业负债64473万元，其中，义务教育负债1851万元，道路建设负债9447万元，兴修水利设施负债5183万元，卫生文化设施负债2436万元，据“三资”专项整治自查报表反映，2012—2014年全市三年新增村级债务101463.6万元。三是畸形政绩导致集体举债。有些村干部在新农村建设和村级文化建设等公益事业方面，单纯追求政绩和取悦村民，有些村干部受周边发达村影响，实行减免政策，将集体仅有的机动地等资源发包收入、甚至高额举债，减免应收的水电费、机耕费等生产费用，互相攀比，发放村民福利费，致使集体经济入不敷出。有些村干部个人垫支搞建设，不考虑集体经济实力，造成了新的村级债务。比如东黄水村虽然近年有180万元土地租赁收入，但去年建村文化大院花了200多万元，新增了几十万的债务。

　　(五)基层基础薄弱。一是基层党组织普遍存在人员不足、机构松散、功能不全等问题。部分村村“两委”组织内部管理松散、缺乏有效的监督机制，在其位不谋其政，组织没有承担起应尽的义务和职能。二是村“两委”换届频繁，一任村主任一个主张，一任书记一个主意。三是村“两委”主干整体素质不太高，致富带富能力不够强，干部年龄老化，文化层次低，发展思路不清，缺乏经营意识和创新能力。

　　二、 消除空壳村的意见建议

　　(一)开展全面清查。以行政村为单位，全面开展农村集体经济清查行动，对农村集体“三资”进行全面清理清查，登记造册。要以乡镇农经、纪检部门和村“两委”、村民代表为主要力量，成立清理清查小组，以会计账目为依据，采取先账内、后账外、逐项核实登记。要明确集体资产、资源的产权关系，规范“三资”管理，解决账目混乱、处置不当等问题。要对集体资源，如机动地、账外地、闲置荒滩、荒坡、林地、草场等进行全面清理，消除无主地。要对固定资产进行定期盘点，及时了解集体资产现状及存量。要对长期无偿占用、使用集体资产、资源的要坚决予以清理。

　　(二)制定脱壳规划。各县(市、区)党委、政府要结合十八届五中全会精神，把发展壮大村集体经济摆上重要议事日程，把发展和壮大农村集体经济和“空壳村”、“脱壳”纳入“十三五”规划。各村要因地制宜、实事求是制定农村集体经济发展规划和具体计划，倒排“脱壳”工期，以增强自我发展能力为目标，理清发展思路，搭建发展平台，拓展发展空间，落实发展举措，逐步实现“脱壳”致富。

　　(三)夯实基层基础。要切实加强以党支部为核心的村组织建设，选优配强“领头雁”。注重从有责任心、文化程度高、创业带富能力强的村民中培养选拔村干部，进一步拓宽选人视野和用人渠道，从外出务工人员、复退军人、致富能手、大学生村官、退休干部等中选贤任能，提高村级班子带富能力。加强对村“两委”班子的组织建设和制度建设，牢固树立集体主义思想，增强团结意识，提高立党为公、执政为民的执政能力。建设一支懂经营、善管理、信息灵、交际广，对发展村级经济有谋有招能力强的“两委”班子，推动村级集体经济“空壳村”尽快走上快速发展的路子。

　　(四)推进因地制宜发展。要加强对强农惠农富农政策的梳理和整合，捆绑使用各类专项支农资金，加快推进特色农业发展、高产农田创建、耕地复垦等，切实加快“空壳村”农业产业化步伐。支持村集体经济组织利用“四荒”地、水资源、林业资源等，以“一县一业”、“一村一品”为抓手，结合太原市实际，大力发展优势产业，通过产业带动、资源开发、服务创收、联合发展等，不断拓宽增收渠道。贯彻落实减轻农民负担的各项政策和措施，通过缩减临时人员、减少工资性支出、加大村级财务监管等手段，降低村级非生产性开支，严格控制新增债务产生。加大对村干部违规举债的查处力度，杜绝不良债务持续累积。

　　(五)加强农村三资管理。要树立管理出效益的理念，理顺乡镇政府资金与村集体资金的关系，村级各项收支包括财政转移支付等补助收入，按职能由镇乡农经部门扎口管理，防止侵占、挪用村级资金，纠正部分镇乡村级资金管理混乱的局面。要遵循“量力而行、量入而出”的原则，坚决遏制和防范村级新增债务的发生，通过落实“一事一议”、“四议两公开”等，强化债务管理。要尊重农民的意愿，不得向村级集体下达硬指标，凡属于经营性、服务型延伸到村的项目，通过政府购买服务、企业购买服务的市场运作方式，增加村集体服务性收入。要认真完善财经制度，建立财务收支预决算、合同管理和招投标等制度，以制度管事管人，着力完善发展壮大村级集体经济的保障机制。

　　(六)加大帮扶支持力度。各级政府要根据农村发展实际情况，加强在政策上的扶持，在原有扶持政策落到实处的基础上，在基础设施建设、资金筹集、税收减免等方面对集体经济空壳村要更加倾斜。市财政要加大财政转移支付力度，市、县两级财政在省级财政转移支付基础上，按照市级配套2万、县级配套1万的原则加以扶持，使每村财政转移支付资金达到10万元以上。要将村级大型公益事业纳入各级财政负担，市、县两级财政部门要抓紧研究出台村级大型公益事业扶持政策和分担比例，彻底解决村集体经济组织为公益设施维护维修而举债度日的现状。

　　(作者单位：山西省太原市农委经管站)

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