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如何解决招投标审计难题

2016-02-25 10:40:06       来源:中国农村网    作者:顾 颖

  

  招投标工作是项目实施建设的源头,表明建设项目正式进入实施阶段,对项目管理中“进度、质量、投资”控制起着至关重要的作用。

  从审计实践看,政府投资建设项目在招投标和工程建设中存在一些问题,主要有:招标人以各种理由规避公开招投标、进行虚假招标,串通投标、以他人名义投标,弄虚作假、骗取中标、评标专家不能客观公正履行职责,招标代理机构违规操作、无序竞争和扰乱市场,中标单位违法转分包,“低价中标、高价结算”,招投标行政监管缺位、越位和错位等。

  历年来,各级审计机关高度重视政府投资项目招投标中存在的问题,但由于招投标违法违规的隐蔽性,以及受审计手段、审计资源等客观因素的限制,招投标审计实践中存在一些问题,使审计人员往往感觉问题严重却难以突破。

  招投标审计“四难”

  审计取证难。招投标审计涉及的主体多、环节多、资料多。审计主体包括招标人、评标委员会、招标代理机构、中标人和未中标的投标人,经过招标、投标、开标、评标和中标五个环节,审查的资料包括招标、投标、评标等环节的资料和合同等。由于资料众多,被审计单位经常出现资料(含投标的电子资料)缺失的情况,审计主要是查阅评标资料、纸质投标资料,工作量大且难以发现问题。评标资料少且简单,一些看似规范的评标资料存在诸多疑问,由于评标委员会的专家一般是从有关部门的专家库中抽取,很多专家在省外且工作繁忙,即使发现疑点需进行询问,但由于各种原因无法到达审计现场,造成审计存在的疑问悬而未决,发现的问题和疑点总是停留在“程序有瑕疵”的层次,在程序违规下的腐败问题无法依法核查。而一些招投标存在的问题经常是个别人员接受调查以及工程出现了严重的质量问题才暴露出来。

  审计定性难。一是现行招投标法律法规不完善,表现为原则性的规定多、配套制度少、操作性差,即使发现招投标某个环节中存在问题,也很难对号入座。二是招投标中个人直接干预的做法减少,但违法违规的方式趋于隐蔽和专业化,违规操作已经蔓延到招投标活动的各个环节,存在形式各异的不规范方式,审计中对单个环节的不规范行为较难认定为有针对性的法规。三是审计发现的一些问题由于当时并未引起严重后果,或没有发现和招投标违规直接相关的问题,无法进一步核实查清。

  审计处理处罚难。建设项目招标是建设项目实施的源头,审计介入时间一般是项目基本完成或接近完成的阶段,如《招标投标法》共有6条条款列举了“中标无效”的问题,但实践中却没有多少约束力。按照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》的规定:“建设工程合同无效,但建设工程经竣工验收合格,承包人请求参照合同约定支付工程价款的,应予支持”,“建设工程合同无效,且建设工程经竣工验收不合格,修复后的建设工程经竣工验收合格,发包人请求承包人承担修复费用的,应予支持”,但实际审计时工程合同已经开始执行或已执行完毕,造成招投标处理处罚难。

  审计整改难。一方面,审计作为一种事后监督,发现很多招投标问题涉及的建设项目已经完工并按合同支付了工程价款,其他相关合同也大多执行完毕,很多项目承建单位由于工程价款支付完毕不配合审计,客观上已经不具备整改的条件,对招投标中存在的问题进行处理处罚困难,发现的问题也主要是移交项目建管单位和上级管理部门处理,而建管单位和上级管理部门的整改措施基本都是制定制度或杜绝以后再次出现同类问题,而审计过后各项制度却被“束之高阁”,类似问题仍旧屡查屡犯。另一方面,由于招投标违法违规成本低,客观上造成执法不严、违法难究甚至不究,导致招投标违法违规现象屡禁不止。

  原因分析

  招投标法律法规制度建设滞后和执法力度薄弱并存的局面长期存在。表现为:招投标制度设计粗疏、配套制度建设滞后;招投标违法活动以及背后的腐败行为趋于隐蔽化和专业化。另外,招投标监督力度不够,行业主管部门和监督部门出于各种原因并没有实施有效监督,监督形同虚设。一些工作程序方面的问题被发现后,除非发生重大质量事故要进行责任追究和处理外,其余问题招标人都可以找到很多客观理由申辩,而这些问题在没有造成严重后果的前提下,处罚比较轻甚至不追究,渐渐形成了招投标中违法违规问题“有法难依,执法不严”的局面。

  现行建设管理监督体制不顺。招投标活动按行政隶属分别由各地的行业主管部门管理和监督,各行业部门成立一个或多个法人单位承担项目建设,并按行政隶属关系接受本级政府和上级主管部门监督。项目法人在招投标市场中,集决策、执行与监督权力于一体,身兼“教练员”、“运动员”和“裁判员”多种身份,对工程建设的监督实质上是一种“同体监督”。而职权的高度集中和监管不力,客观上造成个人利用职权插手和干预招投标活动,而这些个人基本都在领导岗位。体制内的行业监督根本不具备约束力,监督也就成了走过场。

  建设市场仍不规范。建筑市场是开发竞争市场,现阶段,我国勘察、设计、施工的生产能力过剩,建筑市场供求关系的严重失衡,引发建筑市场过度竞争,市场秩序混乱。此外,工程造价咨询、招标代理等中介机构管理不规范,恶性竞争致使其丧失独立性,甚至利用专业优势与招标人、投标人合谋操纵招投标。近几年来,各级政府持续开展了整顿规范建筑市场和建设工程项目执法监察工作,建筑市场秩序有了一定好转。但是,建筑市场秩序问题还没有得到根本解决。

  对策和建议

  对政府投资项目来说,加强招投标制度建设和监督执法并重的机制,实现标本兼治和综合治理。一是建立健全招投标法律法规体系,针对工程建设领域制度上的薄弱环节和管理上的漏洞,着力加强法规制度建设和配套制度建设。二是完善建设有形市场体系,坚决贯彻市场准入和退出机制,强化对招投标活动的行政监督,对招投标活动进行全过程监督,坚持招标信息公开,规范招标公告行为。三是完善监督体制,提高招投标从业人员工作水平和招投标管理水平,推进招标工作标准化和规范化。四是严格执法、违法必究,加大对招投标各环节的违规行为以及招标代理机构违规操作行为的查处力度,追究有关人员责任,并加大对违法失信行为和处理结果的披露力度。

  就审计部门而言,积极推进招投标审计,加大问题揭示和公告力度,促进监管部门提高监督水平和执法力度。首先,切实加大建设项目招标审计工作的力度。审查项目施工、监理、设备和主要材料招投标是否严格履行招投标制度,程序是否合规、透明,招标过程中有无低价中标、暗箱操作等问题。其次,加大招投标重大违法违规、经济犯罪和腐败问题的查处力度,以及对招投标领域有法不依、执法不严问题的揭示力度,推进廉政建设和反腐斗争,维护招投标法的严肃性和权威性。再次,加强与司法机关及有关行业主管部门的联系沟通,建立健全案件协查、信息共享和线索移送等协作配合机制,形成工作合力,在揭示问题的同时推动监督执法部门完善各项制度,提高监管水平和执法力度。此外,加大对招投标违规问题整改情况的依法公开力度,推动监管单位和监督部门建立责任追究制度,促进招投标行为公开透明。

  (作者单位:江苏省阜宁县审计局)

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